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人大教授:养老保险制度可靠 不存在当期缺口问题  

2014-06-11 18:55:38|  分类: 社会聚焦 |  标签: |举报 |字号 订阅

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   走出养老保险改革认识误区(观察与思考)  郑功成

  2014年06月08日 03:03  人民日报

  近几年,多次到东、中、西部多个省市进行社会保障专题调研,一个最为深刻的印象,就是养老保险已经成为全社会普遍关注的热点话题。一方面,人们对我国社会养老保险实现制度全覆盖并让所有老年人都能按月领取一笔数额不等的养老金、对企业离退休人员养老金连续10年增长持肯定态度;另一方面,也有人深感怀疑、不安与焦虑,比如,担心社会养老保险制度不可靠,不满机关事业单位与企业职工养老金双轨制等。当前在养老保险改革方面存在一些认识误区和疑虑,有必要进行客观分析和理性回应。

  ●社会养老保险制度可靠吗?

  有必要澄清养老金缺口、个人账户空账问题

  所谓养老金缺口,是指养老保险基金收不抵支的状况,分三种情况:一是当期(年)出现的收支缺口;二是历史留下的收支缺口,即所谓历史欠账;三是未来收支缺口,即预测在若干年后可能出现的收不抵支现象。如果不加定语,养老金缺口就是指当期收不抵支状况。当前一些媒体不时报道的职工养老金缺口问题,其实是一个被有意或无意模糊化了的说法。因为它往往将历史的、当期的、未来的情况混淆在一起,或者以地区分割的、非正常情形下的局部缺口来替代正常情形下的全国收支状况,或者对基于国际惯例与政府公共责任的财政补贴作了剔除,结果造成不必要的人心惶惶。

  企业职工基本养老保险制度是我国社会保险法中明确的全国性制度安排,下面表格中的数据充分表明,全国企业职工基本养老保险基金每年都有结余,当期根本不存在缺口。这是一个客观事实。

  从下表可见,我国企业职工基本养老保险基金的收支规模和滚存结余的基金积累规模都在持续扩大,财政补贴所占比例虽有起伏,但总体呈相对下降趋势。从全国看,这一制度财务状况良好。至于有人说这种结余中的财政补贴部分应当扣除,是不懂社会保险制度知识的表现。社会养老保险制度120多年前始建于德国,当时就是由政府分担责任的,这是政府承担公共责任的一种具体体现。何况我国的财政补贴事实上是对计划经济时代中老年职工养老金历史欠账的一种补偿。因此,一部分地区当期出现养老金缺口而另一部分地区出现结余所反映的问题,不是养老保险资金不足,而是制度处于地区分割情形下地区之间养老金难以调剂,治本之策应当是尽快依法将这一制度提升为全国统一的制度安排。

  历史留下的职工养老金缺口确实存在,这是从现收现付制向统账结合制转变、从单位保险制向社会保险制改革的必然结果。上世纪智利将现收现付型公共养老金改革成个人账户式养老金时,也曾出现巨额缺口,只不过智利采取的是做实个人账户而发行长达数十年特种国债的做法。我国目前出现个人账户空账现象,是因为我国选择了与智利不同的偿债方式。智利一次性做实个人账户,政府需要承担长期国债偿还义务;我国部分做实个人账户,政府逐年给予相应支出补贴。两者殊途同归,都是由政府承担制度转型成本的偿付责任。因此,不应因个人账户出现空账而动摇对社会养老保险制度的信心。

  对于一些人预测未来可能出现的养老金缺口,确实需要居安思危、提前应对。但预测所依据的变量不同,结果也会不同。决定未来收支缺口的因素有很多,包括经济增长率、人口增长率、对现行制度的适度调整等,这些因素发生变化,预测结果就会变化。拿人口因素来说,普遍的预测结论是2030年老年人口超过3.6亿,但这只是基于过去计划生育政策和以60岁为老年人基准年龄的预测,而随着计划生育政策调整,以及人均预期寿命延长导致老年人基准年龄的提升,这个预测结论必然会发生偏差。预测数据可以作为决策参考,但不应片面强调悲观预测结果而令公众丧失对制度的信心。

  ●基金积累越多越好吗?

  不能用开银行的思维方式办养老保险

  有人认为养老保险基金积累越多越好,这是银行家开银行的思维方式,但发展养老保险不是开银行。养老基金的积累不仅取决于未来的需要,还要考虑代际负担公平以及资本市场风险,并非越多越好。以社会养老保险制度创始国德国为例,其人均预期寿命超过80岁,但养老保险制度坚持采用现收现付模式,追求的是年度收支平衡。当2011年出现年度基金盈余45亿欧元时,德国政府决定从2012年起将养老保险费率从19.9%(劳资缴费各占50%)降至19.6%,并提升退休者的养老金待遇,但同时从2012年1月1日开始延迟退休年龄,从65岁逐步延长到2029年的67岁。德国社会养老保险制度120多年稳定发展的事实表明,只要制度设计合理并适时调整,即使没有基金积累,也能够实现可持续发展。而采取完全积累制的美国401K私人养老金计划,其资产在2008年国际金融危机中缩减率高达26%,表明基金制养老金难以规避资本市场风险。因此,对养老保险基金积累的理性态度应当是:收不抵支无疑不可持续,适度的基金积累是未雨绸缪,但积累过多则有违代际公平并可能潜藏巨大的贬值风险。我国当前养老保险基金积累规模已达2万多亿元,当务之急是避免基金持续贬值,实现保值增值。

  综上,作为全国性制度安排,我国职工基本养老保险并不存在当期基金缺口问题,局部地区缺口是制度地区分割导致缴费负担不公、基金余缺分化的不良后果,在实现基金全国统筹后会自然消失。再加上个人账户空账将逐步化解,已有基金积累为制度长远发展提供支持,我国社会养老保险制度应当是可靠的。再看世界上不时传来商业保险公司破产的消息,但迄今从未出现社会养老保险制度破产的情况,表明这一制度因循多方分担责任、群体互助共济、政府财政担保的法制化轨道,可以提供稳定的养老保障。

  ●困扰制度改革的难题能破解吗?

  根本办法是优化养老保险制度顶层设计

  强调社会养老保险制度的可靠性,并不意味着我国现行制度没有缺陷。调研发现,我国社会养老保险制度在已具有普惠性特征的同时,还存在如下问题:一是养老保险制度承担着超越自身功能的压力,形成了“养老金水平越来越高—人们期望越来越高—不满意度越来越高”的怪圈。二是企业职工养老保险制度与机关事业单位退休制度长期双轨并存的格局,损害了老中青三代人的养老权益公平。三是职工基本养老保险制度仍然处于地区分割状态,不仅造成各地费率负担不均与互济性弱化,而且影响市场经济公平竞争大局与地区协调发展全局。四是责任不清与责任分担机制失衡:历史责任与现实责任、政府责任与市场责任、中央政府责任与地方政府责任仍然缺乏清晰的边界;企业与政府负担重、个人负担轻,中央政府负担重、地方政府负担轻。针对这些问题,当前特别需要做好养老保险制度的顶层设计。现行制度是顶层设计的基础,不可能推倒重来。应从现实条件出发,突出普惠性、公平性、互济性与可持续性理念,促使养老保险制度体系优化之后走向成熟、定型。

  理论上可以将社会养老保险制度改革的总目标确定为:到2020年,建成由职工基本养老保险、公职人员基本养老保险、居民基本养老保险组成的法定养老保险制度体系,辅之以补充养老保险,覆盖90%以上的城乡适龄参保人口,为每个退休者提供相对公平、水平适当的养老金。在替代率方面,职工与公职人员的基本养老保险(第一层次)替代率可设定为45%左右,企业年金与职业年金(第二层次)替代率可设定为10%—25%,两个层次养老金合计替代率达到55%—70%。在基金积累规模方面,应统筹考虑战略储备基金与个人账户基金积累规模,如果偏重战略储备基金积累就应减少个人账户基金积累,如果偏重个人账户基金积累则应控制战略储备基金规模,基金积累总量可以确定为同期GDP的10%—20%。这样,既能保证满足未来养老金支付高峰期的资金需要,又可规避基金贬值风险。

  深化改革具有紧迫性,改革方案应有可操作性。当前,需要打出优化制度安排的组合拳:一是尽快制定职工基本养老保险基金全国统筹方案,在全国实现费率统一、待遇调整公平、经办统一、信息统一。二是逐步调整筹资责任分担机制,实现养老保险责任分担相对均衡。在全国统筹的基础上,可以考虑将用人单位与参保者个人的实际总缴费率控制在20%,其中个人缴费率为8%,单位缴费率降低至12%;同时明确财政对各类养老保险的固定补贴比例。三是尽快启动机关事业单位养老保险改革,实现机关事业单位职工缴费参保,并采取与企业职工一样的待遇调整办法。四是尽快明确养老保险基金投资政策,包括基金管理层级、投资方式及个人账户所有者收益回报率等。

  需要指出的是,在深化养老保险制度改革时,有两个时下流行的预期需要调整。一是指望制度优化一蹴而就。这并不现实。养老保险制度建设十分复杂,从现实制度安排到理想制度安排需要相应的过渡方案,需要一个时间过程。二是指望优化制度即可以完全消除养老金差距。这同样不现实。养老保险待遇高低取决于个人缴费多寡与缴费年限长短,个人缴费额和缴费年限不同,其养老金水平也会有高低之别。养老保险改革的目的,是在实现机会公平、权益公平的条件下,将当前过大的养老金差距控制在合理区间,而不是实行新的平均主义。

  ●社会养老保险制度能解决所有养老问题吗?

  老有所养需要一个完整的养老制度体系

  调研中还发现,人们对养老保险普遍期望过高,几乎将养老保险制度等同于老有所养的全部制度安排。事实上,养老保险能为老年人提供一定经济来源,却无法自动解决老年人所需养老服务等问题。我国作为世界上人口最多、老龄化速度最快、老年人口规模最大、家庭保障功能持续弱化最显著的国家,更需要建立一个完整的养老制度体系。养老保险与养老服务构成其中两大支柱。此外,还需要建立老年福利津贴、完善老年优待政策等。

        当前,养老服务发展滞后已成为老有所养制度体系中的短板,日益严重地影响越来越多老年人的生活质量。补上这一短板,必须多管齐下:一是尽快做好统筹规划,通过对养老服务对象分类、对养老服务需求分层,实现养老服务设施合理布局。二是整合相关资源。打破城乡分割、官民分办养老机构的格局,按照城乡一体、官民融合的思路,最大限度地调动公共资源、社会资源与市场资源,促使养老服务走上社会化发展道路,并防止养老机构建设过度商业化。三是树立立足社区的发展理念,确保养老服务设施符合国情和老年人居家或就近养老的意愿,多建社区型养老服务连锁店,少建隔离式的集中养老机构。四是促进社会组织发展,使其成为养老服务生力军。五是重视养老服务专业人才培养,打造一支数以千万计的养老服务队伍。六是在努力维护家庭保障、亲邻互助传统的同时,培育鼓励公众参与养老志愿服务的新型养老文化。总之,只有让养老服务成为与养老保险并重的支柱性制度安排,才能真正实现老有所养的民生目标。

  (作者为中国人民大学教授)

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